Un testo unico dei regimi amministrativi per la produzione di energia da fonti rinnovabili

L'Unione europea ha fissato obiettivi ambiziosi per la riduzione delle emissioni di gas serra e l'aumento della quota di energia da fonti rinnovabili, per raggiungere i quali è fondamentale semplificare e accelerare le procedure autorizzative per gli impianti di energia rinnovabile. Sottolinea che, da ultimo, la direttiva RED II ha introdotto termini massimi per la conclusione delle procedure autorizzative, e la RED III ha ulteriormente rafforzato queste disposizioni.  A livello nazionale, l'Italia ha adottato diversi decreti legislativi per recepire le direttive europee che hanno introdotto semplificazioni e regimi autorizzativi basati sui principi di proporzionalità e adeguatezza. Tuttavia, il quadro normativo italiano risulta ancora complesso, con numerose norme che talvolta faticano a coordinarsi tra loro. La Commissione europea ha quindi auspicato una razionalizzazione in un unico testo normativo.

In questo contesto, rileva che il Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) prevede riforme specifiche per semplificare le procedure autorizzative. In particolare, la Riforma 1.1 della Missione 7 «Repower EU» prevede l'adozione di un Testo unico delle norme sulla realizzazione di impianti di produzione energetica da fonti rinnovabili. La legge annuale sulla concorrenza per il 2021 (legge n. 118 del 2022) ha delegato il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi che provvedano, tra l'altro, a: coordinare, sotto il profilo formale e sostanziale, le disposizioni legislative vigenti in materia di fonti energetiche rinnovabili, anche di attuazione della normativa dell'Unione europea, apportando le modificazioni necessarie a garantire o a migliorare la coerenza della normativa medesima sotto il profilo giuridico, logico e sistematico; semplificare dei procedimenti amministrativi nel settore delle fonti energetiche rinnovabili, anche mediante la soppressione dei regimi autorizzatori, razionalizzazione e accelerazione dei procedimenti e previsione di termini certi per la conclusione dei procedimenti, con l'obiettivo di agevolare, in particolare, l'avvio dell'attività economica nonché l'installazione e il potenziamento degli impianti, anche a uso domestico.

Il Governo in particolare raccoglie in questo provvedimento una serie di misure che mirano a semplificare il quadro normativo, accelerare lo sviluppo delle energie rinnovabili e contribuire al raggiungimento degli obiettivi climatici ed energetici dell'Unione europea e dell'Italia.     L'iter di attuazione della delega prevede che il decreto legislativo sia adottato: su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, del Ministro per la pubblica amministrazione, del Ministro per le riforme istituzionali e la semplificazione normativa e del Ministro dell'ambiente e della sicurezza energetica, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e con il Ministro della cultura, previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e previa acquisizione del parere del Consiglio di Stato.

L'articolo 1 indica l'oggetto e la finalità del provvedimento, precisando che il decreto legislativo, in attuazione della delega prevista dalla legge sulla concorrenza 2021, definisce i regimi amministrativi per la costruzione ovvero l'esercizio di impianti di produzione e accumulo di energia da fonti rinnovabili, nonché per interventi modificativi degli stessi e per le opere connesse alla loro costruzione ed esercizio.   Lo schema in esame si pone, in particolare, la finalità di assicurare la massima diffusione degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili anche nell'interesse delle future generazioni, nel rispetto della tutela dell'ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi, nonché dei beni culturali, del paesaggio e della concorrenza tra operatori.      Regioni ed enti locali hanno quattro mesi per adeguarsi alle disposizioni del decreto, fatte salve le competenze delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e Bolzano.

L'articolo 2 prevede che gli interventi di costruzione, modifica, rifacimento, potenziamento o di esercizio degli impianti di produzione e dei sistemi di accumulo di energia da fonti rinnovabili siano soggetti al regime di autorizzazione nei soli casi previsti dal decreto legislativo, nel rispetto dei principi di sussidiarietà, ragionevolezza e proporzionalità.    Si prevede quindi che gli interventi siano considerati di pubblica utilità, indifferibili e urgenti, e si sanciscono i principi generali di celerità, uniformità procedimentale sul territorio nazionale e non aggravamento degli oneri, nonché i principi del risultato, di fiducia, buona fede e affidamento. Vengono altresì richiamati i principi di pubblicità, trasparenza e partecipazione dei soggetti interessati, nonché di concorrenza fra gli operatori. Segnala che ai sensi dell'articolo 2 è infine vietato alle amministrazioni e ai gestori dei pubblici servizi di richiedere dichiarazioni o attestazioni relative all'idoneità del regime amministrativo per la realizzazione dell'intervento e dichiarazioni o autorizzazioni già in possesso della P.A.

L'articolo 3 prevede che siano considerati di interesse pubblico prevalente, ai sensi della disciplina europea, gli interventi di costruzione, modifica, rifacimento, potenziamento o di esercizio degli impianti di produzione e dei sistemi di accumulo di energia da fonti rinnovabili, delle opere connesse e relative infrastrutture indispensabili. È prevista la possibilità di derogare a tale disciplina nel rispetto delle priorità stabilite nel Piano Nazionale Integrato per l'Energia e il Clima (PNIEC), facendo inoltre salva la procedura di individuazione delle cosiddette aree idonee.

L'articolo 4 reca la definizione, agli effetti del decreto legislativo, di: a) realizzazione degli interventi, b) soggetto proponente, c) amministrazione procedente e d) Sportello unico delle energie rinnovabili (cosiddetta piattaforma SUER).    L'articolo 5 dispone che i modelli unici semplificati, previsti per gli interventi in edilizia libera, siano resi disponibili dai gestori di rete alla piattaforma SUER, telematicamente ed entro cinque giorni dalla relativa presentazione.

Nelle more dell'operatività di tale piattaforma, si prevede che la presentazione dei progetti relativi agli interventi assoggettati alla proceduta abilitativa semplificata (PAS) e alla autorizzazione unica avvenga tramite utilizzo degli strumenti informatici operativi nell'ambito delle amministrazioni statali o territoriali interessate.    L'articolo 6 individua i regimi amministrativi per la realizzazione degli interventi relativi agli impianti di produzione e dei sistemi di accumulo di energia da fonti rinnovabili, riducendo tali regimi da quattro a tre: a) attività libera, b) procedura abilitativa semplificata (PAS) e c) autorizzazione unica.

L'articolo 7 dispone l'applicazione del regime dell'attività libera per gli interventi elencati nell'allegato A dello schema in esame. Si prevede che il regime non si applichi agli interventi ricadenti su beni culturali tutelati, o su aree naturali protette o all'interno di siti della rete Natura 2000. Qualora gli interventi elencati nell'allegato A ricadano su tali beni o aree, ad essi si applica il regime della procedura abilitativa semplificata (PAS). Qualora gli interventi elencati in allegato A insistano invece su determinate aree o immobili sottoposti a vincolo paesaggistico individuati mediante apposito provvedimento, la realizzazione è consentita previo rilascio dell'autorizzazione dell'autorità preposta alla tutela del vincolo, secondo la procedura e i termini delineati dal comma 4 di questo articolo.

La predetta autorizzazione non è richiesta, e dunque vengono ricondotti ad edilizia libera, gli interventi, ricadenti su centri e nuclei storici soggetti a vincolo paesaggistico, non visibili da spazi esterni e dai punti vista panoramici oppure, per la sola installazione di impianti fotovoltaici, le cui coperture e i manti siano realizzati in materiali della tradizione locale.

Il regime della procedura abilitativa semplificata (PAS) è di nuovo previsto qualora sussistano vincoli che escludono l'applicazione del regime procedimentale del silenzio-assenso da parte dell'amministrazione.   L'articolo 7 dispone che entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo, il modello unico semplificato – già previsto dalla normativa vigente per la realizzazione, la connessione e l'esercizio di taluni impianti fotovoltaici sugli edifici – sia esteso a tutti gli interventi in attività libera di cui all'articolo in commento.   L'articolo 8 detta la disciplina della procedura abilitativa semplificata (PAS), disponendo che si applichi agli interventi elencati nell'allegato B dello schema di decreto legislativo in esame.

La procedura prevede che il soggetto proponente presenti al comune il progetto, secondo un modello unico e mediante la citata piattaforma SUER, corredato delle dichiarazioni sostitutive di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 445 del 2000, della dichiarazione di legittima disponibilità delle superficie, delle asseverazioni tecniche di attestazione della compatibilità degli interventi con la normativa vigente, degli elaborati tecnici per la connessione e, qualora necessari, per l'adozione degli atti di assenso, nonché del cronoprogramma di realizzazione degli interventi. Qualora gli interventi non siano realizzati o qualora l'impianto non sia entrato in esercizio entro i termini previsti dal cronoprogramma, è prevista la decadenza del titolo abilitativo.

Ricorda poi che il Comune procedente ha trenta giorni dalla data di presentazione del progetto per comunicare un espresso provvedimento di diniego, allo scadere del quale il titolo abilitativo è da intendersi perfezionato. Segnala che il termine può essere sospeso una sola volta se vi è la necessità di acquisire integrazioni documentali o effettuare approfondimenti istruttori. Sono previste estensioni dei termini, qualora siano necessari atti di assenso nelle materie di cui all'articolo 20, comma 4, dalla legge sul procedimento amministrativo.   Alla decorrenza dei termini, il soggetto proponente richiede la pubblicazione dell'avviso di perfezionamento del titolo abilitativo sul Bollettino Ufficiale della regione interessata. Dalla data di pubblicazione, il titolo abilitativo acquista efficacia, è opponibile ai terzi e decorrono i termini di impugnazione.    Resta ferma la possibilità per il Comune di procedere ad annullamento d'ufficio in autotutela entro sei mesi dal perfezionamento dell'abilitazione.

L'articolo 9 dispone che il regime di autorizzazione unica si applichi agli interventi elencati nell'allegato C del presente schema. Evidenzia che l'allegato C è suddiviso in una sezione I, relativa agli interventi assoggettati ad autorizzazione unica di competenza regionale, e in una sezione II, relativa agli interventi assoggettati ad autorizzazione unica di competenza statale.  L'articolo prevede che il soggetto proponente presenti, mediante la piattaforma SUER, l'istanza di autorizzazione unica. A seconda dell'intervento, quest'ultima è presentata alla regione interessata o al Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica (MASE).

In relazione alle tempistiche della procedura autorizzatoria, si prevede che l'amministrazione procedente renda disponibile a ogni amministrazione interessata la documentazione entro dieci giorni dalla ricezione dell'istanza al fine di verificarne, nei successivi venti giorni, i requisiti di completezza. Qualora siano necessarie integrazioni da parte del soggetto proponente, il comma specifica le relative tempistiche. In caso di mancata presentazione della documentazione integrativa entro i tempi fissati, l'amministrazione adotta un provvedimento di improcedibilità dell'istanza.    Qualora i progetti non siano sottoposti a valutazioni ambientali, si dispone che l'amministrazione convochi la conferenza di servizi entro dieci giorni dalla conclusione della verifica della completezza della documentazione o dalla ricezione delle integrazioni alla documentazione.    Nel caso invece di sottoposizione a valutazioni ambientali, si dispone che l'autorità competente pubblichi il relativo avviso al pubblico entro dieci giorni dalla citata verifica di completezza o ricezione delle integrazioni. Per trenta giorni dalla data di pubblicazione dell'avviso, il pubblico interessato può presentare osservazioni all'autorità competente per le valutazioni ambientali. Ricorda che qualora, all'esito della suddetta consultazione, vi sia necessità di modifiche o integrazioni documentali, l'autorità competente avvisa l'autorità procedente, che può assegnare al soggetto proponente un termine di non più di trenta giorni per la trasmissione telematica della documentazione richiesta. Il mancato deposito della documentazione porta all'adozione di un provvedimento di diniego dell'autorizzazione unica. Segnala che entro dieci giorni dall'esito della consultazione o dalla ricezione della documentazione, è convocata la conferenza di servizi. La conferenza di servizi decisoria è convocata in modalità sincrona e deve concludersi entro centoventi giorni dalla prima riunione, con possibilità di sospensione per massimo sessanta giorni nel caso di progetti sottoposti a verifica di assoggettabilità a VIA e massimo novanta giorni nel caso di progetti sottoposti a VIA.

La determinazione motivata favorevole di conclusione della conferenza costituisce il provvedimento autorizzatorio unico e, recandone indicazione esplicita, comprende il provvedimento di VIA o di verifica di assoggettabilità a VIA e, se occorrente, ogni titolo abilitativo; costituisce inoltre, se occorre, variante allo strumento urbanistico; infine reca l'obbligo al ripristino dello stato dei luoghi.  Il provvedimento autorizzatorio unico è quindi pubblicato sul sito istituzionale dell'amministrazione procedente e ha efficacia temporale non inferiore a cinque anni. Osserva poi che si prevede che l'autorizzazione unica decada nel caso in cui non siano avviati i lavori di realizzazione degli impianti o se questi non entrino in servizio entro i termini previsti dal progetto esecutivo.   E’ poi espressamente previsto il coinvolgimento, nella conferenza dei servizi, del Ministero della cultura nel caso di interventi in aree sottoposte a tutela, anche in itinere, ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio, ma non a valutazioni ambientali, nonché il coinvolgimento di altri Ministeri, in casistiche specifiche ivi indicate.   E’ fatta comunque salva la possibilità per il soggetto proponente di richiedere all'autorità competente il rilascio della VIA o della verifica di assoggettabilità a VIA al di fuori del procedimento autorizzatorio unico.

L'articolo 10 reca norme di coordinamento per i regimi della PAS e dell'autorizzazione unica con il vigente procedimento per il rilascio della concessione demaniale, qualora necessaria ai fini della realizzazione dell'impianto. Si prevede in particolare che la concessione decada se non si avviano i lavori o l'impianto non entra in esercizio nei termini previsti ai sensi degli articoli 7, 8 e 9 dello schema in esame.  Ai sensi dell'articolo 10, il proponente presenta l'istanza di concessione all'ente concedente, che la pubblica per 30 giorni online e sulla Gazzetta Ufficiale. Se non ci sono istanze concorrenti o, in caso di istanze concorrenti, viene selezionato un soggetto, l'ente rilascia la concessione entro 60 giorni, valutando la sostenibilità economico-finanziaria.

Per interventi soggetti a regimi ex articolo 8 e 9 dello schema, la concessione è subordinata all'abilitazione o autorizzazione unica. Il titolare della concessione deve presentare la PAS o l'istanza di autorizzazione entro 30 giorni, pena la decadenza. Durante il procedimento, non sono consentiti interventi incompatibili nelle aree concesse. In tali casi, il proponente stipula una convenzione con l'ente concedente dopo il rilascio del titolo abilitativo o autorizzatorio.    Le previsioni dell'articolo 10 non si applicano alle istanze di concessione già presentate prima dell'entrata in vigore del decreto legislativo, mentre restano valide le disposizioni specifiche per le concessioni geotermiche e idroelettriche.   L'articolo 11 detta la disciplina delle sanzioni amministrative pecuniari e da comminare nei confronti del proprietario dell'impianto, dell'esecutore delle opere e del direttore dei lavori in caso di costruzione ed esercizio di opere ed impianti in assenza dell'autorizzazione unica. L'entità delle sanzioni è determinata sulla base della potenza dell'impianto non autorizzata.   E’ poi prevista una sanzione amministrativa pecuniaria in caso di esecuzione di interventi in assenza o in difformità rispetto alla PAS.  Sono inoltre previste sanzioni – in misura ridotta di un terzo rispetto ai casi precedenti – per la violazione delle prescrizioni stabilite con l'autorizzazione unica o con gli atti di assenso che accompagnano la PAS.   E’ introdotto infine un regime sanzionatorio anche in caso di violazione delle disposizioni in materia di installazione di impianti con moduli collocati a terra in zone agricole.

L'articolo 12 dispone che i progetti relativi agli interventi in attività libera e quelli sottoposti alla procedura abilitativa semplificata (PAS), previsti, rispettivamente, agli allegati A e B del presente schema di decreto legislativo, non siano sottoposti alle procedure di valutazione ambientale. A tal fine, l'articolo 12 dispone una serie di modifiche al Testo unico ambiente (decreto legislativo n. 152 del 2006).  L'articolo 13 opera varie modifiche al quadro legislativo in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili. Esso interviene in primo luogo sul decreto legislativo n. 199 del 2021, aggiornando il riferimento normativo alle linee guida per l'autorizzazione degli impianti alimentanti da fonti rinnovabili, introducendo un unico modello per il procedimento di autorizzazione unica ai fini della presentazione delle istanze di autorizzazione per la costruzione e l'esercizio degli impianti a fonti rinnovabili, e specificando che la riduzione dei termini di un terzo per il procedimento di autorizzazione unica sia effettuata con arrotondamento per difetto al numero intero, qualora necessario.   E’ poi operata una soppressione del riferimento normativo al decreto legislativo n. 387 del 2003 per quanto riguarda: i procedimenti di autorizzazione di impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili nel caso in cui il progetto sia sottoposto a VIA di competenza statale; l'autorità competente per l'avvio del procedimento di realizzazione degli impianti di produzione di energia alimentati da fonti rinnovabili e dei sistemi di accumulo elettrochimico; gli accordi tra regioni ed enti locali interessati dalla localizzazione di nuove infrastrutture energetiche e soggetti proponenti che individuino misure di compensazione e riequilibrio ambientale.

Si prevede poi l'adeguamento, entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, dei decreti ministeriali contenenti le linee guida per l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili nonché delle prescrizioni per la posa in opera degli impianti di produzione di calore da risorsa geotermica, destinata al riscaldamento e alla climatizzazione di edifici e misure di semplificazione per l'installazione dei predetti impianti. Si prevede inoltre che gli effetti delle nuove dichiarazioni e verifiche effettuate ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio non si applichino agli interventi previsti dal decreto che siano stati abilitati o autorizzati prima dell'avvio del procedimento di dichiarazione o verifica.  L'articolo in esame specifica che è consentita l'installazione di impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra in zone classificate agricole dai piani urbanistici vigenti.

L'articolo 14 prevede l'abrogazione delle norme raccolte nell'allegato D dello schema di decreto legislativo in esame, precisando che eventuali richiami ad altre disposizioni riguardanti la disciplina dei regimi amministrativi per la produzione di energia da fonti rinnovabili si intendono riferite al presente decreto. L'articolo 15 contiene infine la clausola di invarianza finanziaria.