Occupazione dei suoli per pubblica utilità: dai danni all'indennità

Il Testo Unico sugli espropri per pubblica utilità - D.P.R. 327/2001 - (di seguito denominato T.U) prevede, in caso di occupazioni dei suoli, due diverse ipotesi, a seconda che si tratti:
- di aree che verranno successivamente espropriate;
- di aree che non verranno espropriate.

La prima fattispecie è disciplinata dall’art. 22 bis, rubricato “Occupazione d'urgenza preordinata all'espropriazione”.
La seconda invece è regolata dall’art. 49, rubricato “Occupazione temporanea di aree non soggette ad esproprio”.

In entrambi i casi il calcolo dell’indennità di occupazione è disciplinato nel T.U. dall’art. 50, che stabilisce come quantificare l’indennità spettante al proprietario del fondo occupato.

Recita, infatti, l’art. 50 - Indennità per l'occupazione:
1. Nel caso di occupazione di un'area, è dovuta al proprietario una indennità per ogni anno pari ad un dodicesimo di quanto sarebbe dovuto nel caso di esproprio dell'area e, per ogni mese o frazione di mese, una indennità pari ad un dodicesimo di quella annua. (L) 2. Se manca l'accordo, su istanza di chi vi abbia interesse la commissione provinciale prevista dall'articolo 41 determina l'indennità e ne dà comunicazione al proprietario, con atto notificato con le forme degli atti processuali civili. (R) 3. Contro la determinazione della commissione, è proponibile l'opposizione alla stima. Si applicano le disposizioni dell'articolo 54 in quanto compatibili. (L)

Aree occupate interessate da successiva espropriazione
Nel caso di aree soggette ad occupazione d’urgenza preordinata all’esproprio, il primo comma dell’art. 22 bis riporta:
“1. Qualora l'avvio dei lavori rivesta carattere di particolare urgenza, tale da non consentire, in relazione alla particolare natura delle opere, l'applicazione delle disposizioni di cui ai commi 1 e 2 dell'articolo 20, può essere emanato, senza particolari indagini e formalità, decreto motivato che determina in via provvisoria l'indennità di espropriazione, e che dispone anche l'occupazione anticipata dei beni immobili necessari. Il decreto contiene l'elenco dei beni da espropriare e dei relativi proprietari, indica i beni da occupare e determina l'indennità da offrire in via provvisoria. Il decreto è notificato con le modalità di cui al comma 4 e seguenti dell'articolo 20 con l'avvertenza che il proprietario, nei trenta giorni successivi alla immissione in possesso, può, nel caso non condivida l'indennità offerta, presentare osservazioni scritte e depositare documenti. “
Ne consegue che si applica l’art 22 bis ogni qualvolta l’occupazione è connessa ad un vincolo preordinato all’esproprio, quando cioè si ravvisa la necessità di occupare il fondo/immobile, visto il carattere di particolare urgenza per l’avvio dei lavori.
Pertanto, i suoli occupati subiranno, inevitabilmente, terminata l’opera pubblica, una irreversibile trasformazione.
Ai proprietari del fondo/immobile, dall’immissione in possesso fino all’emanazione del decreto di esproprio, è dovuta per la legittima occupazione l’indennità calcolata ai sensi dell’art.50 del T.U.

Aree occupate non interessate da successiva espropriazione
Qualora l’occupazione temporanea interessi aree non soggette ad esproprio, l’art. 49 del T.U. recita:
1. L'autorità espropriante può disporre l'occupazione temporanea di aree non soggette al procedimento espropriativo anche individuate ai sensi dell'articolo 12, se ciò risulti necessario per la corretta esecuzione dei lavori previsti. (L) 2. Al proprietario del fondo è notificato, nelle forme degli atti processuali civili, un avviso contenente l'indicazione del luogo, del giorno e dell'ora in cui è prevista l'esecuzione dell'ordinanza che dispone l'occupazione temporanea. (L) 3. Al momento della immissione in possesso, è redatto il verbale sullo stato di consistenza dei luoghi. (L) 4. Il verbale è redatto in contraddittorio con il proprietario o, nel caso di assenza o di rifiuto, con la presenza di almeno due testimoni che non siano dipendenti del soggetto espropriante. Possono partecipare alle operazioni il possessore e i titolari di diritti reali o personali sul bene da occupare. (R) 5. Le disposizioni di cui ai precedenti commi si applicano, in quanto compatibili, nel caso di frane, alluvioni, rottura di argini e in ogni altro caso in cui si utilizzano beni altrui per urgenti ragioni di pubblica utilità. (L)
E’ evidente che l’occupazione temporanea interessa aree che, pur non essendo interessate direttamente alla costruzione dell’opera che si intende realizzare, sono funzionali ed essenziali per la sua ultimazione.
Queste aree sono acquisite dalle autorità esproprianti per un periodo prefissato e definito, per poi essere restituite ai proprietari.
Nella generalità dei casi queste aree sono individuate tra i suoli privi di soprasuoli e/o fabbricati, sia per una maggiore funzionalità degli immobili sia per motivi economici.
Ma talvolta accade che l’occupazione temporanea determini la distruzione delle opere esistenti e, pertanto, al momento della restituzione del fondo da parte dell’autorità espropriante, queste non siano più presenti.
In tal caso è ancora possibile parlare di occupazione temporanea o si tratta in realtà di un esproprio?
Più precisamente, l’occupazione temporanea può determinare lo stravolgimento dell’area con l’irreversibile trasformazione del suolo, quale può configurarsi in caso di demolizione dei manufatti/fabbricati esistenti?
L’occupazione, essendo per definizione “temporanea“, secondo quanto previsto dall’art 49 del T.U., dovrebbe tendere alla restituzione dell’area senza importanti modifiche?
Numerose sentenze, emesse da diversi TAR, tendono infatti ad escludere la liceità della demolizione dei manufatti/fabbricati presenti, ritenendo necessario un apposito decreto di esproprio (non ultimo TAR Emilia Romagna n° 363 del 2018).
Ma una recente sentenza della IV Sezione del Consiglio di Stato, la n°2874, ha ribaltato quanto affermato da diversi TAR.
Infatti, la citata sentenza, nell’esaminare il caso di un’occupazione temporanea, ai sensi dell’art 49 del T.U., in cui era prevista la demolizione dei fabbricati/manufatti esistenti sull’area, afferma che anche nelle aree sottoposte ad occupazione temporanea è possibile la demolizione dei fabbricati/manufatti senza la necessità di un decreto di esproprio.
Il Consiglio di Stato evidenzia nella citata sentenza che: “L’area da occupare, infatti, deve essere strumentale all’esecuzione dell’opera, necessaria alla sua corretta realizzazione e deve essere restituita al proprietario una volta esaurita la sua funzione, mentre il vincolo preordinato all’esproprio postula che sull’area esproprianda venga realizzata in tutto o in parte l’opera pubblica oppure che il detto rapporto di strumentalità necessaria sia destinato ad avere una durata tendenzialmente illimitata e non temporanea”.
Continua poi affermando, inequivocabilmente, che: “Per quanto attiene al cd puntctum dolens prospettato dagli appellanti, vale a dire alla possibilità di procedere legittimamente all’occupazione temporanea non finalizzata ad esproprio su aree edificate, mediante demolizione delle costruzioni esistenti, il Collegio ritiene che, in presenza dei presupposti previsti dall’art 49 D.P.R. n 327 del 2001, l’occupazione temporanea non preordinata all’esproprio possa legittimamente avvenire anche se, come nel caso di specie, destinata a comportare la demolizione di manufatti edificati sull’area. La trasformazione, infatti, riguarda un tal caso una res realizzata sull’area ma non l’area stessa, la quale, una volta venuta meno la necessità dell’occupazione, dovrà essere restituita al suo legittimo proprietario. In altri termini, una cosa è il definitivo venire meno dell’utilizzo del suolo, effetto tipico dell’espropriazione, altra cosa è il venire meno, definitivamente o temporaneamente dell’utilizzo del bene edificato sul suolo, che è compatibile, ove adeguatamente ristorato con l’occupazione temporanea dell’area da restituire al proprietario una volta cessato il suo utilizzo per finalità pubbliche”.

Pertanto, sussistono le seguenti differenze tra l’occupazione temporanea prevista dall’art 49 T.U e quella preordinata all’esproprio di cui all’art.22 bis.

Nell’occupazione temporanea (art 49 T.U) i presupposti sono: la strumentalità, la necessità e la provvisorietà.
Strumentalità: in quanto l’area da sottoporre ad occupazione deve essere funzionale alla realizzazione delle opere pubbliche.
Necessità: perché l’occupazione deve essere condizione tecnica non sostituibile per poter realizzare i lavori.
Provvisorietà: in quanto il bene sottoposto ad occupazione temporanea deve essere restituito alla proprietà al termine del periodo prefissato che non può essere illimitato.

Nell’occupazione d’urgenza preordinata all’espropriazione (art 22 bis del T.U) i presupposti sono solamente la strumentalità e la necessità, mentre viene a mancare la provvisorietà in quanto sul bene viene realizzata l’opera pubblica e, pertanto, quest’ultimo non viene più restituito al proprietario.

In conclusione, la Sentenza del Consiglio di Stato n° 2874 del 2018 sancisce la possibilità di demolizione di manufatti/fabbricati nel caso di occupazione temporanea senza l’emissione di un decreto di esproprio in quanto al termine dell’occupazione il fondo viene restituito al proprietario e la demolizione dei manufatti/fabbricati esistenti non può essere considerata una trasformazione irreversibile del fondo.