Le funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e lavoro

Il D. L.gs. 124 del 2004 intitolato “ Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e lavoro, a norma dell’art.8 L.14 febbraio 2003, n.30 ”, conosciuta anche come Legge Biagi, ha introdotto numerose modifiche al sistema dell’ispezione del lavoro in azienda.

Atteso che le novità introdotte dal decreto legislativo in parola si innestano in un impianto normativo risalente (pensiamo al DPR 520\55 e L.628\61 ) è lapalissiano che nel coniugare la nuova disciplina con la precedente sorgano numerose questioni di carattere dogmatico e generale.

Danilo Papa (responsabile dell’area giuridica della Direzione generle per l’Attività ispettiva e responsabile coordinatore dell’attività di interpello del Ministero del Lavoro ) ha ravvisato la necessità di rendere fruibile la normativa pur nella sua complessità pubblicando, per le Edizioni Fag: L’ispezione del lavoro in Azienda, il cui sottotitolo poteri e competeze del personale
ispettivo, modelli per scritti difensivi e ricorsi, sanzioni amministrative e penali appalesa la finalità dell’opera che è quella di costituire un prezioso aiuto e per il personale ispettivo e per chi l’ispezione la subisce, dalla contestazione\notificazione dell’illecito all’attività difensiva.


Il D.Lgs. 124 del 2004, pur precipuamente finalizzato alla tutela del lavoratore è certamente ispirato ad un approccio collaborativo per la corretta applicazione delle norme senza adoperare immediatamente strumenti sanzionatori.
Una delle attività più interessanti – ed è da qui che parte l’opera di Papa, demandate al personale ispettivo del Ministero del Lavoro e degli Istituti è
sicuramente quella di prevenzione e promozione.

L’art.8 co.1 D.L.gs. 124 del 2004, infatti, sancisce che alle Direzioni Provinciali del Lavoro e per quanto di competenza , agli Enti previdenziali, è affidato il
compito di organizzare, mediante il proprio personale ispettivo“ attività di prevenzione e promozione, su questioni di ordine generale, presso i datori di lavoro, finalizzata al rispetto della normativa in materia lavoristica e previdenziale, con particolare riferimento alle questioni di maggior rilievo sociale, nonché alle novità legislative ed interpretative”.

Precisa, l’autore, che tale attività non può interessare singoli casi concreti o problematiche particolari ma esclusivamente “questioni di rilevanza generale nonché novità legislative ed interpretative ” (M.L. circ. 24 del 2004).
Tale attività può essere svolta anche in concorso con i “Comitati per il Lavoro e l’emersione del sommerso (CLES) organismi nati nel 2002 in occasione
della riforma della c.d. emersione progressiva ed in concorso con le
commissioni Regionali e Provinciali per l’emersione del lavoro non regolare”.

L’attività di prevenzione e promozione è effettuata anche nel corso dell’attività ispettiva , qualora “emergano profili di inosservanza o di non corretta applicazione della normativa in materia lavoristica e previdenziale, da cui non consegua l’adozione di sanzioni penali o amministrative”.
Fra gli strumenti di prevenzione promozione della normativa lavoristica e previdenziale, rientra il diritto di interpello, attraverso il quale “le associazioni di categoria e gli ordini professionali – e quindi, chiarisce Papa soggetti rappresentativi degli interessi di una collettività possono “formulare quesiti di ordine generale sull’applicazione delle normative di competenza del Ministero del Lavoro”.

Dopo aver esaminato, con dovizia di particolari le caratteristiche dell’interpello, Papa passa ad esaminare altri poteri del personale ispettivo del Ministero del Lavoro ed in particolare la conciliazione monocratica che può essere preventiva o contestuale.

Ricorda, poi, che nel caso di contratti cerificati non è possibile procedere mediante conciliazione monocratica in quanto, in questo caso, chiarisce l’autore, chi intende presentare ricorso giurisdizionale, contro la certificazione, deve preventivamente rivolgersi, obbligatoriamente, alla commissione di certificazione per espletare un tentativo di conciliazione ai sensi dell’art. 410 c.p.c..

Non è scevra, l’ analisi di Papa, dalla presentazione dei profili di criticità; dopo averli esaminati volge l’attenzione agli altri poteri di esclusiva pertinenza del personale ispettivo del Ministero del Lavoro: la diffida accertativi e la disposizione, la diffida obbligatoria, invece, compete, “limitatamente alla materia della previdenza ed assistenza sociale anche agli ispettori degli enti
previdenziali per le inadempienze da loro rilevate” ( art.13 D.L.gs 124 del 2004).

Dopo aver, analiticamente, esaminato la diffida in tutti i suoi aspetti ovvero effetti, impugnabilità, ed applicabilità, l’autore offre una scheda con le ipotesi di violazioni amministrative, ammesse a diffida.
Strumento analogo alla diffida è la prescrizione che però trova applicazione , con esclusivo riferimento ad illeciti penali puniti con la sanzione dell’arresto o dell’ammenda o della sola ammenda.

Concluso il capitolo relativo alle competenze e poteri del personale ispettivo l’autore passa a trattare delle diverse fasi della procedura ispettiva, soffermandosi , in particolare, sulle regole che l’organo di vigilanza è tenuto a rispettare anche in base a quanto indicato dal codice di comportamento unico e sul ruolo che, durante l’ispezione, assume il datore di lavoro o professionista.

L’attività ispettiva prende le mosse o su iniziativa dello stesso organo di
vigilanza (ispezione di iniziativa) o su specifica richiesta di chi, oralmente o per iscritto, denuncia l’inosservanza delle norme sulle quali l’organo adito è tenuto a vigilare.

Conclude il capitolo, dedicato alla procedura ispettiva, il processo verbale che rappresenta l’atto con il quale sono irrogate eventuali sanzioni amministrative e contiene conclusioni che scaturiscono dalle attività compiute e descritte nel verbale di accertamento nonché, come evidenziato dal codice di comportamento unico, “ogni elemento utile a garantire una cognizione precisa e circostanziata dei fatti e ad assicurare la possibilità di difesa del presunto trasgressore”.

Conclude l’escursus della procedura ispettiva, il capitolo dedicato alla fase
conclusiva degli accertamenti e quindi dopo la contestazione\notificazione degli illeciti, la quantificazione degli della sanzione e gli strumenti cui è possibile far ricorso per contestare il provvedimento sanzionatorio sia in via amministrativa che giudiziaria.

Papa in questo capitolo, generosamente, illustra tutti gli strumenti che il trasgressore e l’obbligato in solido possono utilizzare per rappresentare eventuali argomentazioni a propria difesa nel caso di irrogazione di sanzioni amministrative.

In un congruo numero di pagine l’autore offre al contravventore un insostituibile vademecum per affrontare il travagliato momento che va dalla contestazione\notificazione alla presentazione di scritti difensivi e conseguente audizione (art.18 L.689\81) fase propedeutica all’emissione dell’
ordinanza ingiunzione sino all’impugnazione del provvedimento.
Con un mix di dottrina e giurisprudenza l’autore, offre gli strumenti, nel
pieno rispetto del dettato legislativo (art.23 L.689\81 …..l’opponente può stare in giudizio personalmente……) acchè l’ interessato possa difendersi personalmente, Ricorda l’autore che il ricorso giudiziario ha una espressa previsione costituzionale “ tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimo” (art.24 Cost.) .

Il ricorso giudiziario in opposizione è stato l’unico strumento previsto avverso l’ordinanza ingiunzione, non è più così evidenzia (nel senso letterale è veramente evidenziato nell’opera) Papa il tenore letterale della previsione normativa art.16 D.L.gs. 124 del 2004 che recita testualmente “nei confronti della ordinanza ingiunzione emessa….. fermo restando il ricorso in opposizione….è ammesso ricorso in via alternativa davanti al Direttore della Direzione Regionale del Lavoro”.

Ricorda Papa che una delle novità introdotte dal D.L.gs 124 del 2004 è la possibilità di ricorrere in via amministrativa avverso le sanzioni amministrative.
In particolare è possibile ricorrere nei confronti dell’ordinanza ingiunzione al Direttore della Direzione regionale del Lavoro, salvo che si contesti la sussistenza o la qualificazione del rapporto di lavoro(art.16 D.L. 124 del 2004) ; al Comitato regionale per i Rapporti di Lavoro avverso gli atti di accertamento e le ordinanze ingiunzione delle Direzioni provinciali del Lavoro e avverso i verbali di accertamento degli Istituti previdenziali ed assicurativi che abbiano ad oggetto la sussistenza o la qualificazione dei rapporti di lavoro (art.17 D.L.gs 124 del 2004).

Non tralascia niente il nostro autore quindi conclude l’iter con le ipotesi
di soccombenza a seguito di un infruttuoso ricorso o nel caso in cui il trasgressore voglia pagare la sanzione comminata con ordinanza.
Ricorda che l’interessato può anche chiedere una rateizzazione dell’importo
sanzionato.
Offre allo scopo modelli di istanza e precisa che competente a decidere sulla richiesta di pagamento rateale della sanzione pecuniaria è esclusivamente l’autorità amministrativa.
Come abbiamo avuto modo di dimostrare con questa presentazione è fuor di
dubbio che tutti coloro, consulenti o imprenditori che siano, che intendono sfruttare appieno le opportunità difensive e conciliative offerte dalla legge, troveranno in questo volume elementi di sicuro interesse.