Anno 15 | 20 Ottobre 2017 | redazione@teatronaturale.it ACCEDI | REGISTRATI

Lavorare gratis per la pubblica amministrazione e pagare le tasse. E' questo il destino dei professionisti italiani?

Secondo il Consiglio di Stato il professionista può lavorare gratis se ne ricava altra utilità, come un guadagno d'immagine o vantaggi d'altra natura, non meglio specificati. L'Agenzia delle Entrate però potrebbe comunque chiedere le tasse sul valore presunto della prestazione fornita

La recente sentenza del Consiglio di Stato n° 4614 del 03/10/2017, ha aperto per le libere professioni prospettive di lavoro fino ad oggi mai esplorate: lavorare a titolo gratuito per la Pubblica Amministrazione in Italia.

Per meglio comprendere tale affermazione è necessario conoscere la cronistoria dei provvedimenti che hanno portato il Consiglio di Stato a pronunciarsi in tal senso.

Tutto inizia con l’attuazione, da parte della Giunta del Comune di Catanzaro, della deliberazione consiliare n° 25 del 13 maggio 2015, disponente la predisposizione di un nuovo strumento urbanistico generale. La Giunta, appurata la mancata copertura finanziaria per tale predisposizione, spesa prevista di € 800.000,00, delegava, previo parere della Corte dei Conti, il dirigente del Settore Pianificazione Territoriale a formulare un bando che prevedesse incarichi professionali da affidare a titolo gratuito.

La Corte dei Conti il 29 gennaio 2016 emetteva il parere favorevole per la formulazione di un bando che prevedesse incarichi professionali da affidare a titolo gratuito.

Il 17 febbraio 2016 veniva deliberata la possibilità di formulare un bando contemplante incarichi professionali a titolo gratuito con il solo rimborso delle spese documentate fino ad un massimo di € 250.000,00.

Nel mese di ottobre 2016 veniva approvato il bando ed il disciplinare della “procedura aperta per l’affidamento dell’incarico per la redazione del piano strutturale del Comune di Catanzaro e relativo regolamento urbanistico”, nonché il capitolato speciale.

Contro tali provvedimenti si sono opposti al TAR Calabria numerosi Ordini Professionali, più precisamente: l’Ordine degli Architetti Pianificatori Paesaggisti e Conservatori, l’Ordine degli Ingegneri, l’Ordine dei Dottori Agronomi e Dottori Forestali della Provincia di Catanzaro, l’Ordine dei Geologi della Calabria, il Collegio dei Geometri ed il Collegio dei Periti Industriali della Provincia di Catanzaro, ritenendo la gratuità della prestazione professionale illegittima ed in contrasto con il Codice dei contratti pubblici (Dlgs n. 50/2016) ed evidenziando come il contratto di appalto pubblico debba essere a titolo oneroso.

Il TAR per la Calabria, sez. 1^, con sentenza n°. 02435/2016, accolse il ricorso presentato dagli Ordini professionali.

Contro tale decisione il Comune di Catanzaro ha proposto appello al Consiglio di Stato sostenendo che l’ordinamento legislativo vigente non vieta una prestazione d’opera professionale a titolo gratuito a vantaggio di una Pubblica Amministrazione.

Con la sentenza 4614/2017 il Consiglio di Stato ha accolto l’appello proposto dal Comune di Catanzaro fornendo l’interpretazione della frase “ a titolo oneroso”.
I Giudici affermano che “l’espressione “contratti a titolo oneroso” può assumere per il contratto pubblico un significato attenuato o in parte diverso rispetto all’accezione tradizionale e propria del mondo interprivato. In realtà, la ratio di mercato cui si è accennato, di garanzia della serietà dell’offerta e di affidabilità dell’offerente, può essere ragionevolmente assicurata da altri vantaggi, economicamente apprezzabili anche se non direttamente finanziari, potenzialmente derivanti dal contratto”.

La sentenza evidenzia che “ A maggiore ragione, dunque, può esservi ammesso l’aspirante contraente cui si chiede di prescindere non già da un’utilità economica, ma solo da un’utilità finanziaria: perché l’utilità economica si sposta su leciti elementi immateriali inerenti il fatto stesso del divenire ed apparire esecutore, evidentemente diligente, della prestazione richiesta dall’Amministrazione.

Conseguenza di una tale considerazione è la preferenza, nell’ordinamento dei contratti pubblici, per un’accezione ampia e particolare (rispetto al diritto comune) dell’espressione «contratti a titolo oneroso», tale da dare spazio all’ammissibilità di un bando che preveda le offerte gratuite (salvo il rimborso delle spese), ogniqualvolta dall’effettuazione della prestazione contrattuale il contraente possa figurare di trarre un’utilità economica lecita e autonoma, quand’anche non corrispostagli come scambio contrattuale dall’Amministrazione appaltante”.

Pertanto, la sentenza spiega che il professionista che partecipa ad un bando che prevede offerte gratuite (nessun utilità finanziaria) può trovare nella partecipazione altri vantaggi che non siano quelli esclusivamente finanziari, evidenziando l’importanza dell’economia dell’immateriale.

Tra questi vantaggi i Giudici segnalano il potenziale ritorno d’immagine per i professionisti che partecipano al bando: “ L’utilità costituita dal potenziale ritorno di immagine per il professionista può essere insita anche nell’appalto di servizi contemplato dal bando qui gravato: il che rappresenta un interesse economico, seppure mediato, che appare superare - alla luce della ricordata speciale ratio - il divieto di non onerosità dell’appalto pubblico, e consente una rilettura critica dell’asserita natura gratuita del contratto di redazione del piano strutturale del Comune di Catanzaro”.

Peraltro, affermano i Giudici, il Dlgs n° 50 del 2016, all’art 19, disciplina i contratti di sponsorizzazione.

“La sponsorizzazione non è un contratto a titolo gratuito, in quanto alla prestazione dello sponsor in termini di dazione del denaro o di accollo del debito corrisponde l’acquisizione, in favore dello stesso sponsor, del diritto all’uso promozionale dell’immagine della cosa di titolarità pubblica: il motivo che muove quest’ultimo è l’utilità costituita ex novo dall’opportunità di spendita dell’immagine, cioè la creazione di un nuovo bene immateriale. Per l’Amministrazione è finanziariamente non onerosa – cioè passiva: non comporta un’uscita finanziaria - ma comunque genera un interesse economico attivo per lo sponsor, insito in un prodotto immateriale dal valore aggiunto che va a suo vantaggio. In altri termini: la circostanza che vi sia verso lo sponsor una traslazione meramente simbolica, cioè di immagine, della cosa di titolarità pubblica non può essere considerata come vicenda gratuita, ma va posta in stretta relazione, nei termini propri dell’equilibrio sinallagmatico, con il valore della controprestazione, vale a dire della dazione dello sponsor.
Con la sponsorizzazione si ha dunque lo scambio di denaro contro un’utilità immateriale, costituita dal ritorno di immagine”.

Quanto sopra riportato sintetizza ampiamente le motivazioni che hanno indotto il Consiglio di Stato a ritenere legittima la prestazione professionale a titolo gratuito prevedendo solo un rimborso spese.

Oltre a quanto evidenziato dagli Ordini professionali e della INARCASSA, a cui si rimanda, lo scrivente ritiene che il professionista che effettua una prestazione professionale a titolo gratuito debba porsi anche queste domande:
La prestazione professionale a titolo gratuito è in contrasto con il proprio Codice Deontologico?
La prestazione professionale a titolo gratuito e la normativa fiscale sono compatibili?
La prestazione professionale a titolo gratuito e la deducibilità del rimborso spese sono compatibili?

Analizziamo uno per uno i precedenti quesiti.

La prestazione professionale a titolo gratuito è in contrasto con il proprio Codice Deontologico?
I Codici Deontologici degli Ordini professionali contengono norme comportamentali che hanno carattere vincolante e la cui inosservanza può determinare l’avvio di un procedimento disciplinare.
Vengono di seguito riportate le norme contenute nei Codici Deontologici delle principali categorie interessate dalla sentenza del Consiglio di Stato n° 4614/2017.
Architetti
Il Codice Deontologico degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti, Conservatori, Architetti iunior e Pianificatori Iunior italiani, attualmente in vigore, al Titolo VI (esercizio della professione) - art. 24 comma 7 riporta: “La richiesta di compensi, di cui ai comma 1° e 3° del presente articolo, palesemente sottostimati rispetto all’attività svolta, o l’assenza di compensi, viene considerata pratica anticoncorrenziale scorretta e distorsiva dei normali equilibri di mercato e costituisce grave infrazione disciplinare”.

Ingegneri
Il Codice Deontologico degli Ingegneri italiani attualmente in vigore all’art. 11 commi 4 e 5 riporta:
“11.4 L’ingegnere può fornire prestazioni professionali a titolo gratuito solo in casi particolari quando sussistano valide motivazioni ideali ed umanitarie.
11.5 Possono considerarsi prestazioni professionali non soggette a remunerazione tutti quegli interventi di aiuto rivolti a colleghi ingegneri che, o per limitate esperienze dovute alla loro giovane età o per situazioni professionali gravose, si vengono a trovare in difficolta”
Dottori Agronomi e Dottori Forestali

Il Codice di deontologia per l’esercizio delle attività professionali degli iscritti all’Albo dell’Ordine dei Dottori Agronomi e dei Dottori Forestali attualmente in vigore all’art. 20 comma 4 riporta:
“L’iscritto deve operare sulla base di standard operativi e prestazionali idonei a garantire che il compenso percepito dall’attività svolta sia adeguato all’importanza dell’opera prestata e che quest’ultima corrisponda all’interesse del fruitore della prestazione”.

Periti Industriali
Le norme di deontologia professionale dei Periti Industriali e dei Periti Industriali Laureati, attualmente in vigore, all’art. 27 riporta: “ Il compenso per le prestazioni professionali deve essere pattuito al momento del conferimento dell’incarico professionale. Il perito industriale e perito industriale laureato deve rendere noto al cliente il grado di complessità dell’incarico, fornendo tutte le informazioni utili circa gli oneri ipotizzabili dal momento del conferimento fino alla conclusione dell’incarico e deve altresì indicare i dati della polizza assicurativa per i danni provocati nell’esercizio dell’attività professionale. In ogni caso la misura del compenso è preventivamente resa nota al cliente con un preventivo di massima, deve essere adeguata all’importanza dell’opera e va pattuita indicando per le singole prestazioni tutte le voci di costo, comprensive di spese, oneri e contributi.
La prestazione professionale a titolo gratuito e la normativa fiscale sono compatibili?

Non sono irrilevanti le conseguenze che potrebbero insorgere tra un professionista e l’Agenzia delle Entrate sulle prestazioni a titolo gratuito fornite dal professionista alla Pubblica Amministrazione.

Proprio le argomentazioni riportate nella sentenza del Consiglio di Stato sull’importanza che oggi riveste l’economia dell’immateriale potrebbe indurre l’Agenzia delle Entrate a ritenere la scelta dal professionista di rinunciare ad un onorario, legittima ma comunque assoggettabile ad imposizione sul valore presunto della prestazione fornita.
La recente sentenza n. 1279/3/2016 della Commissione Tributaria di Ancona, accettata, peraltro, dall’Agenzia delle Entrate, in cui veniva contestata ad un professionista la prestazione gratuita è esemplare sotto questo profilo. Afferma, infatti, la Commissione Tributaria nella sentenza citata “ se il professionista avesse voluto omaggiare i clienti/amici, avrebbe dovuto regolarmente fatturare i compensi, declinandone il pagamento e accollandosi l’onere fiscale che, invece, ha accollato allo Stato e quindi a tutti i cittadini contribuenti”.
Come l’Amministrazione valuterà il ritorno economico per l’operatore che fornisce la propria prestazione professionale a titolo gratuito è da scoprire.

La prestazione professionale a titolo gratuito e la deducibilità del rimborso spese sono compatibili?

Non bisogna trascurare un altro aspetto legato alle prestazioni professionali gratuite che genera non poche incertezze e determina notevoli complicazioni pratiche al momento della determinazione del reddito finale di un professionista: la deducibilità delle spese sostenute.
Infatti, nel caso di prestazioni professionali a titolo gratuito, al momento di accettare l’incarico, il professionista dovrebbe considerare l’indeducibilità e l’indetraibilità dei costi sostenuti per effettuare la prestazione.
Pertanto, partecipando a questi bandi il professionista potrebbe incorrere in sanzioni disciplinari e/o, dopo un paio d’anni, in eventuali accertamenti dell’amministrazione finanziaria.
Infine è presumibile che il diffondersi di bandi a titolo gratuito, con il solo rimborso spese, avrà come conseguenza diretta:
l’eliminazione dalla partecipazione ai bandi pubblici della maggior parte dei giovani professionisti, che non potrebbero vivere con il solo rimborso spese;
la creazione di pochi, grossi studi che potrebbero sopportare i mancati compensi derivanti dalla partecipazione ai bandi pubblici, a titolo gratuito, scaricando l’onere di tale partecipazione sulla committenza privata.
Conseguenza diretta di ciò è la riduzione del numero dei partecipanti ai bandi a poche unità, in palese contrasto con lo spirito delle norme sulla concorrenza vigenti per la Pubblica Amministrazione, che ha tutto l’interesse ad avere il maggior numero di professionisti che partecipano alle gare.

di Roberto Accossu
pubblicato il 13 ottobre 2017 in Pensieri e Parole > La voce dell'agronomo

[2] COMMENTI

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Loriga Salvatore

07:51 | 18 ottobre 2017

Chiaro come sempre il Dr Accossu e se si continuerà cosi, i liberi professionisti faranno il lavoro, solo per l’immagine, ed il compenso sarà solo per l’Agenzia delle Entrate!!! Poveri noi!!!!

Panichi Fabrizio

12:26 | 14 ottobre 2017

Sono d'accordo, vorrei vedere se a fine mese i dirigenti impiegati, ecc. della pubblica amministrazione non venissero pagati, cosa farebbero. Sulle piazze di tutta Italia ci sarebbero cortei, sindacati, ecc. a protestare minimo.
Faccio un esempio più semplice, a cui mi ha fatto riflettere il mio Commercialista di fiducia. In molti casi noi Professionisti con gli invii telematici delle pratiche, facciamo il lavoro burocratico degli Enti che si ritrovano un semplice file con la domanda, i documenti allegati, Documento personale, CF, ecc. e con un semplice clic lo verificano e trasmettono in archivio (se tutto in regola). Ne è l'esempio dell’iscrizione all’Albo trasportatori rifiuti non pericolosi in C/P alla CCIAA. Noi professionisti tramite la procedura on-line si deve presentare la domanda, fare lo scanner di tutti i documenti da allegare, trasmettere i pagamenti effettuati, ecc. ecc. e le CCIAA si prendono €.10,00 di diritti di segreteria, quando nella realtà siamo noi a svolgere sul campo il vero lavoro di segreteria !

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