Una legge per il contenimento del consumo di suolo e la rigenerazione urbana

La «Strategia dell'UE per il suolo per il 2030» (COM(2021)699) adottata dalla Commissione europea nel novembre 2021 ha fissato come obiettivo di lungo periodo un consumo netto di suolo pari a zero per il 2050, mentre il tema della rigenerazione urbana trova un suo riferimento nell'Obiettivo 11 dell'Agenda 2030 dell'ONU, concernente il traguardo di città e comunità urbane sostenibili, più durature, ed efficienti. Su tale Strategia si è espresso anche il Ministro dell'ambiente in risposta ad atti di sindacato ispettivo svolti in Assemblea, affermando che essa verrà declinata in proposte concrete. Come ricordato dal Ministro, segnala inoltre che il Governo ha già stanziato importanti risorse finanziarie nell'ultima legge di bilancio, istituendo un fondo volto al contenimento del consumo del suolo e al ripristino di aree degradate, con una dotazione economica complessiva di 160 milioni di euro.  Il comma 1 dell'articolo 1, detta princìpi fondamentali per la valorizzazione e la tutela del suolo, con particolare riguardo alle superfici agricole, naturali e seminaturali, ai fini di promuovere e tutelare il paesaggio, l'ambiente e l'attività agricola, nonché di contenere il consumo di suolo quale bene comune e risorsa non rinnovabile che svolge funzioni e produce servizi ecosistemici, anche in funzione della prevenzione e della mitigazione degli eventi di dissesto idrogeologico e delle strategie di mitigazione e di adattamento ai cambiamenti climatici, nonché della riduzione dei fenomeni che causano erosione, perdita di materia organica e di biodiversità.    In base al disposto del comma 2, il riuso, la rigenerazione urbana e il contenimento del consumo di suolo, costituiscono princìpi fondamentali della materia del governo del territorio. Lo stesso comma dispone che, fatte salve le previsioni di maggiore tutela delle aree inedificate introdotte dalla legislazione statale e regionale, il consumo di suolo è consentito esclusivamente nei casi in cui non esistono alternative consistenti nel riuso delle aree già urbanizzate e nella rigenerazione delle stesse. Sono inoltre previsti regimi differenziati per la valutazione delle alternative di localizzazione che non determinino consumo di suolo, a seconda che si tratti di opere sottoposte a VIA, VAS o verifica di assoggettabilità ovvero di opere non strategiche non sottoposte a tali procedimenti.

Il comma 3 dispone che, al fine della verifica dell'insussistenza di alternative consistenti nel riuso delle aree già urbanizzate e nella rigenerazione delle stesse, le regioni e le province autonome orientano l'iniziativa dei comuni, disciplinando le modalità attraverso le quali gli strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale specificano e motivano puntualmente l'eventuale necessità di consumo di suolo. In base al comma 4, la pianificazione territoriale, urbanistica e paesaggistica, fatte salve le previsioni di maggiore tutela in essa contenute, si adegua alle norme di cui alla presente legge, privilegiando il riuso e la rigenerazione urbana nonché l'utilizzo agroforestale dei suoli agricoli abbandonati e la conservazione delle condizioni di naturalità o seminaturalità dei suoli, ai fini del contenimento del consumo di suolo. Il comma 5 prevede che le politiche di sviluppo territoriale nazionali e regionali favoriscono la destinazione agricola dei suoli e l'esercizio di pratiche agricole e perseguono la tutela e la valorizzazione dell'attività agricola attraverso la riduzione del consumo di suolo.

L'articolo 2 reca al comma 1 l'elenco delle definizioni, specificando cosa si intende per consumo di suolo, impermeabilizzazione o copertura artificiale del suolo, rigenerazione urbana, mitigazione e compensazione ambientale o ecologica. Il comma 2 interviene a modificare il cosiddetto Codice dell'ambiente (D. Lgs. n. 152/2006), nella parte in cui è riportata la definizione di «suolo», precisando che il suolo è una risorsa ambientale non rinnovabile.   Il comma 3 modifica l'articolo 41 del Codice dei contratti pubblici (D. Lgs. n. 36/2023), che elenca i principi e i criteri da assicurare nella progettazione in materia di lavori pubblici, al fine di introdurre il criterio della valutazione in via prioritaria delle alternative progettuali che consentono di non variare la destinazione d'uso delle superfici agricole, naturali e seminaturali e di non impermeabilizzare le superfici libere.

L'articolo 3 disciplina una serie di misure sul contenimento del consumo di suolo di natura prescrittiva che non modificano disposizioni vigenti in materia. Il comma 1 prescrive che sia definita, a livello regionale, la riduzione progressiva del consumo di suolo in misura maggiore rispetto a quanto stabilito dalle disposizioni di cui al presente articolo, in coerenza con l'obiettivo stabilito dall'Unione europea di conseguire un consumo di suolo pari a zero entro il 2050.

I commi da 2 a 4 prevedono il divieto di incremento di consumo di suolo. In particolare il comma 2 stabilisce il divieto per i comuni e le regioni di adottare o approvare piani urbanistici generali o attuativi, comunque denominati, e relative varianti, che prevedano un incremento netto di consumo di suolo aggiuntivo rispetto ai piani già vigenti. Il comma 3 fa salvi, rispetto alla disciplina di cui al comma 2, gli interventi e i programmi di trasformazione previsti nei piani attuativi, comunque denominati, con le relative opere pubbliche derivanti dalle obbligazioni di convenzione urbanistica previste dall'articolo 28 della legge urbanistica del 17 agosto 1942, n. 1150, che prevede che l'autorizzazione allo sfruttamento di terreni non urbanizzati è subordinata alla stipula di una convenzione che preveda determinati requisiti. Il comma 4 definisce nulle le previsioni urbanistiche adottate o approvate in contrasto con quanto sopra stabilito, e conseguentemente nulli anche i titoli edilizi rilasciati o formati sulla base di previsioni urbanistiche nulle.

I commi 5 e 6 introducono limiti temporali delle previsioni urbanistiche vigenti. In particolare, il comma 5 introduce il termine temporale di dieci anni per l'attuazione delle previsioni urbanistiche vigenti alla data di entrata in vigore della legge. Trascorso il termine di dieci anni, il nuovo consumo di suolo consentito dalle medesime previsioni è ridotto progressivamente: a) del 40 per cento allo scadere del decimo anno; b) del 60 per cento allo scadere del quindicesimo anno; c) del 100 per cento allo scadere del ventesimo anno. Decorso il suddetto termine le previsioni urbanistiche perdono automaticamente efficacia per la parte eccedente, fatte salve riduzioni maggiori da parte degli strumenti urbanistici. Il comma 6 introduce un incremento del contributo per il rilascio del permesso di costruire non inferiore al 10 per cento di quello ordinariamente dovuto, dopo lo scadere del decimo anno e non inferiore al 20 per cento di quello ordinariamente dovuto, allo scadere del quindicesimo anno.

Il comma 7 prevede la riduzione dell'utilizzo di superfici libere edificabili, prevedendo la possibilità per i comuni di effettuare permute tra superfici libere edificabili di proprietà privata e aree di proprietà comunale destinate al riuso e alla rigenerazione urbana, o anche tra i soli diritti edificatori delle relative aree, sulla base di una stima del valore delle aree medesime. L'efficacia di tali permute è sottoposta alla condizione sospensiva dell'approvazione di variante urbanistica, che rende inedificabili le superfici libere oggetto della permuta. Il comma 8 impone ai comuni di fornire alle regioni e alle province autonome, entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge, i dati circa le previsioni non attuate che comportano consumo di suolo contenute negli strumenti di pianificazione locale vigenti alla data di entrata in vigore della legge, affinché si pervenga alla definizione di un quadro aggiornato del consumo di suolo. Il comma 13 vieta ai comuni che non forniscono i suddetti dati di approvare nuovi strumenti di pianificazione. Il comma 9 prevede l'obbligo per le regioni e le province autonome di adottare criteri, parametri e percentuali di riduzione del consumo di suolo coerenti con l'obiettivo indicato al comma 1, entro due anni dalla data di entrata in vigore della legge e ai fini della redazione dei nuovi strumenti urbanistici. L'adozione di tali criteri, parametri e percentuali di riduzione del consumo di suolo sono da articolare su scala comunale o per gruppi di comuni, anche ubicati in diverse province. A tal fine è necessario valutare: le specificità territoriali, paesaggistiche e ambientali; le caratteristiche qualitative dei suoli e le loro funzioni ecosistemiche; le potenzialità agricole, lo stato della pianificazione territoriale, urbanistica e paesaggistica, l'esigenza di realizzare infrastrutture e opere pubbliche, l'estensione del suolo già urbanizzato e la presenza di edifici inutilizzati, indicando criteri di compensazione ambientale o ecologica. La norma in esame fa salve: le normative e gli strumenti di pianificazione regionali vigenti già in linea con gli obiettivi di progressiva riduzione del consumo di suolo previsti dalla legge e i relativi obiettivi, indirizzi e prescrizioni finalizzati a ridurre il nuovo consumo di suolo, salvaguardando le risorse e privilegiando il riutilizzo del patrimonio edilizio esistente.

Il comma 10 consente la stipula d'intese in sede di Conferenza unificata (Stato, regioni ed enti locali), su iniziativa di una o più regioni o del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti o del Ministro dell'ambiente e della sicurezza energetica o del Ministro dell'agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste, finalizzate ad una compensazione tra percentuali di consumo di suolo nelle diverse regioni. Il comma 11 disciplina le previsioni urbanistiche, approvate successivamente alla data di entrata in vigore della legge, che consentono nuovo consumo di suolo, fermo restando il divieto indicato dal comma 2 di prevedere un incremento netto della superficie totale consumata. Le suddette nuove previsioni urbanistiche devono essere attuate entro dieci anni dalla loro approvazione. Decorso tale termine, senza che sia stata presentata istanza di adozione del piano attuativo, il nuovo consumo di suolo previsto dai medesimi piani è ridotto progressivamente: a) del 30 per cento allo scadere del decimo anno; b) del 45 per cento allo scadere del quindicesimo anno; c) del 70 per cento allo scadere del ventesimo anno; d) del 100 per cento allo scadere del venticinquesimo anno, perdendo di efficacia decorso il suddetto termine.

Il comma 12 introduce, in caso di nuovo consumo di suolo, un incremento del contributo per il rilascio del permesso di costruire: non inferiore al 10 per cento di quello ordinariamente dovuto, dopo lo scadere del decimo anno; non inferiore al 15 per cento di quello ordinariamente dovuto, allo scadere del quindicesimo anno; non inferiore al 25 per cento di quello ordinariamente dovuto, allo scadere del ventesimo anno. Il comma 12 stabilisce, inoltre, che l'approvazione di un nuovo strumento urbanistico fa decadere automaticamente tutte le previsioni che comportano consumo di suolo contenute in uno strumento di pianificazione urbanistica. Il comma 14 disciplina il monitoraggio del consumo di suolo, che è assicurato dall'ISPRA e dalle agenzie per la protezione dell'ambiente delle regioni e delle provincie autonome, in collaborazione con il Consiglio per la ricerca in agricoltura e  l'analisi dell'economia agraria (CREA). I dati del monitoraggio sono pubblicati e resi disponibili dall'ISPRA annualmente, nel proprio sito internet istituzionale. I comuni e le regioni possono inviare all'ISPRA eventuali proposte motivate di modifica alla cartografia entro sessanta giorni dalla pubblicazione nel sito internet. Entro i successivi trenta giorni l'ISPRA pubblica la versione definitiva dei dati dopo la verifica della correttezza delle proposte di modifica da parte dell'agenzia per la protezione dell'ambiente territorialmente competente. I dati rilevati annualmente costituiscono il riferimento per la definizione dei dati medi con scansione temporale triennale. Il comma 15 esclude dal computo del consumo di suolo a livello comunale gli interventi di rilocalizzazione conseguenti a calamità naturali, nonché tutte le opere pubbliche per le quali sia stata condotta la preventiva verifica di cui all'articolo 1, comma 2 della proposta di legge in esame.

Il comma 16 esclude dal computo del consumo di suolo le serre e altri interventi di consumo di suolo connessi con la conduzione dell'attività agricola, in cui siano assicurate le condizioni di naturalità del suolo.

L'articolo 4, avente ad oggetto la priorità del riuso e della rigenerazione urbana e misure di incentivazione, al comma 1 dispone che le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano adottano disposizioni per incentivare i comuni, singoli o associati, a promuovere strategie di riuso e rigenerazione urbana, anche mediante l'individuazione, negli strumenti di pianificazione, degli ambiti urbanistici e delle aree a destinazione produttiva dismesse da sottoporre a interventi di ristrutturazione urbanistica e di rinnovo edilizio e da destinare prioritariamente a servizi pubblici, edilizia residenziale pubblica e recupero delle periferie. Per le finalità di cui al comma 1, viene stabilito dal comma 2 che è promossa l'applicazione di strumenti di perequazione, compensazione e incentivazione urbanistica, purché non determinino ulteriore consumo di suolo e siano attuati esclusivamente in ambiti definiti di aree urbanizzate. Il comma 3 dispone che: i comuni, entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge, eseguono il censimento delle aree e degli edifici dismessi, non utilizzati o abbandonati; tali informazioni sono pubblicate e costantemente aggiornate nel sito internet istituzionale dei comuni; decorso un anno dalla data di entrata in vigore della legge, l'esecuzione del censimento costituisce presupposto necessario per il rilascio di titoli abilitativi che comportino, nell'ambito degli strumenti urbanistici già approvati, nuovo consumo di suolo. Il comma 4 affida alle regioni e alle province autonome di Trento e di Bolzano il compito di adottare disposizioni per l'esecuzione del censimento e del suo periodico aggiornamento, al fine di creare una banca di dati del patrimonio edilizio pubblico e privato inutilizzato. Ai sensi del comma 11, ai comuni che eseguono tempestivamente il censimento è riconosciuta priorità nell'accesso ai finanziamenti pubblici per opere pubbliche. Sulla base di detto censimento (comma 5) sono approvati, anche su iniziativa dei privati interessati, nel rispetto e nell'attuazione degli obiettivi di qualità paesaggistica definiti a livello locale, i piani attuativi di rigenerazione urbana, sui quali sono acquisiti, in presenza di vincoli, i pareri delle autorità preposte alla tutela dei vincoli.

Il comma 6 prevede che l'approvazione del piano attuativo per la rigenerazione urbana costituisce vincolo preordinato all'espropriazione e sostituisce i titoli abilitativi edilizi, le autorizzazioni e i nulla osta delle autorità preposte alla tutela dei vincoli, il cui parere è stato acquisito per l'approvazione del piano, precisando che i lavori possono avere inizio decorsi quindici giorni dalla comunicazione al comune di avvio dei lavori medesimi.

Il comma 7 stabilisce che i comuni, singoli o associati, possono procedere, anche mediante delega a privati con oneri a carico dei privati medesimi, all'espropriazione di immobili abbandonati e in condizioni di degrado, definendo il relativo indennizzo con riferimento al valore degli immobili medesimi considerando l'effettivo stato in cui si trovano. Il comma 8 dispone che entro sessanta giorni dalla notificazione dell'approvazione del piano di rigenerazione urbana i proprietari interessati possono dichiarare la propria disponibilità a concorrere in proprio all'attuazione del piano. Il comma 9 disciplina il procedimento che i comuni sono tenuti a seguire qualora si associno, attraverso la sottoscrizione di un atto d'intesa che contenga l'indicazione del comune capofila e definisca, per ciascuno dei comuni, le modalità di partecipazione all'attuazione e gestione del piano di rigenerazione urbana.

Sono poi, introdotte, dal comma 10, misure di incentivazione economica per il riuso e la rigenerazione urbana e al contempo di disincentivazione di nuovo consumo di suolo, attraverso la riduzione degli oneri di urbanizzazione e degli oneri commisurati al costo di costruzione in misura, nonché ulteriori abbattimenti in caso di destinazione delle aree rigenerate a edilizia residenziale pubblica o servizi pubblici e l'incremento del contributo del permesso di costruire per interventi che comportino nuovo consumo di suolo.    L'articolo 5, che si compone di un unico comma, reca una clausola di salvaguardia delle competenze in materia di governo del territorio delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano, stabilendo che queste provvedono ad attuare quanto previsto dalla legge, ai sensi dei rispettivi statuti di autonomia e delle relative norme di attuazione, nell'ambito dei rispettivi ordinamenti, fermi restando il raggiungimento dell'obiettivo del consumo di suolo pari a zero entro il 2050 e la priorità del riuso e della rigenerazione rispetto al nuovo consumo di suolo.